L’ESECUTIVO UNICO CENTRO DI DECISIONE? da IL MANIFESTOe REPUBBLICA
Saperi. In assenza di un grande collettore politico prevalgono le specializzazioni, manca il dialogo tra i saperi e la frammentazione blocca le potenzialità del pensiero critico. Una parziale cartografia degli studiosi italiani di varie discipline
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L’ESECUTIVO UNICO CENTRO DI DECISIONE? da IL MANIFESTOe REPUBBLICA

Fuga dal Parlamento, l’esecutivo unico centro di decisione

Legge di bilancio. È presto per dire se questa presidenzializzazione di fatto dell’organo governo si consoliderà, quel che però si deve rilevare è il rafforzarsi di prassi che operano in tal senso.

Gaetano Azzariti  28.12.2021

Non fa più scandalo che la legge di bilancio sia approvata senza discussioni da un Parlamento che si limita a ratificare le scelte del Governo. In passato qualche reazione c’è stata, due conflitti furono proposti al giudizio della Consulta, ora ci stiamo abituando alle forzature. A ben vedere non si tratta neppure di una vicenda, per quanto sgradevole, comunque isolata. Stiamo in realtà assistendo ad un generale riassetto degli equilibri tra i poteri che si impone senza bisogno di modifiche normative.

Così, non può dirsi che sia mancata del tutto la discussione sulle scelte politiche della manovra: sono state introdotte modifiche, anche rilevanti, rispetto all’originario disegno di legge presentato dal Governo. Solo è che la trattativa e poi il compromesso tra le forze politiche si sono svolti fuori dal Parlamento.

I capigruppo sono stati ricevuti dai Ministri competenti (da quello dell’economia e dalla presidenza del Consiglio), ciascuna componente di maggioranza, ma anche l’opposizione, ha avanzato le proprie richieste riuscendo – chi più chi meno – ad ottenere «concessioni», le quali sono poi state inserite nel maxiemendamento presentato dal Governo e fatto approvare con voto di fiducia, senza possibilità di ulteriori modifiche. Lo svuotamento del Parlamento e l’inutilità del ruolo dei parlamentari non potevano essere più evidenti. La centralità del Governo come unico luogo di sintesi politica si è affermato senza contrappesi.

Non si tratta neppure solo di spostamenti di poteri decisionali dal Parlamento al Governo collegati alle particolarità della legge di bilancio. Si tratta, invece, di episodi di una più vasta strategia di «fuga dal Parlamento». Con questa formula Leopoldo Elia denunciava, all’inizio del secolo, il rischio di una modifica progressiva degli equilibri della nostra forma di governo. Oggi registriamo un’accelerazione che sta provocando il collasso del sistema parlamentare e l’imporsi di un sistema di convergenza delle decisioni politiche in un’unica sede, quella esecutiva. Alcune forzature sono state legittimate – e sino ad un certo punto anche giustificate – dallo stato di necessità nella quale siamo precipitati con lo scoppio della pandemia.

In altri casi l’emergenza ha solo acuito tendenze già da tempo presenti. Nel complesso, comunque, una trasformazione progressiva che non solo ha cambiato il sistema dei poteri, ma ha anche mutato il quadro della crisi. In effetti appaiono superate le critiche più tradizionali legate, ad esempio, all’abuso della decretazione d’urgenza, sostituite dalla inversa richiesta di adottare proprio questa tipologia di fonti in sostituzione dei famigerati Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm). L’invito è stato accolto.  E così ora si procede con la media di un decreto-legge a settimana.

Si sono d’improvviso anche rotti gli argini che faticosamente la normativa sul governo (la legge 400 del 1988), la giurisprudenza della Consulta, nonché i moniti del Capo dello Stato avevano eretto: chi discute più della mancanza di specificità e omogeneità, della necessaria applicazione immediata delle misure contenute, del divieto di rinnovare la normativa contenuta in precedenti decreti non convertiti? Oggi l’attenzione si rivolge ai problemi legati al succedersi senza sosta dei provvedimenti del Governo che pone la nuova e perversa questione dell’assorbimento di quelli non ancora convertiti (decreti matrioska).

Così anche in sede di conversione la richiesta di far svolgere una rapida discussione ad uno solo dei due rami del Parlamento (monocameralismo alternato) è all’origine di un nuovo modo di legiferare, che non riguarda più neppure solo la decretazione d’urgenza, sottraendo competenze costituzionalmente attribuite a ciascuna Camera. In questa situazione è evidente che anche le più criticate prassi legate alla presentazione di maxiemendamenti ovvero l’abuso delle richieste di fiducia assumono un altro tenore: proposte ormai senza nessuna remora e assunte come consuetudini consolidate.

Un riassetto degli equilibri tra i poteri si registra anche all’interno dell’organo Governo. In parte ciò è certamente dovuto a fattori contingenti: il carattere di unità nazionale dell’attuale esecutivo, la forza e l’autorevolezza del Presidente del Consiglio, le debolezze e le incertezze delle forze politiche. Condizioni che hanno fatto assumere al Presidente del Consiglio il ruolo di decisore ultimo della politica nazionale a scapito della collegialità del governo e della responsabilità individuale dei singoli ministri. È presto per dire se questa presidenzializzazione di fatto dell’organo governo si consoliderà, quel che però si deve rilevare è il rafforzarsi di prassi che operano in tal senso.

D’altronde la tendenza alla presidenzializzazione della politica non è tendenza di oggi e difficilmente potrà essere arrestata, semmai potrà assumere nuove forme. La questione che allora deve porsi pensando al futuro della nostra democrazia è principalmente la seguente: come potrà reggere un sistema politico sempre più verticalizzato senza un Parlamento in grado di bilanciare il potere del Governo? Le sole istituzioni di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte costituzionale) non possono supplire all’assenza di un Parlamento sempre meno in grado di esercitare i suoi poteri di indirizzo e controllo.

Questione che diventerebbe ancor più problematica se – come molti auspicano – si volesse assegnare al Quirinale il ruolo di promotore delle politiche di governo, anziché di garante degli assetti costituzionalmente imposti. Mentre il sistema politico e l’intera opinione pubblica pensano solo a chi deve essere il prossimo Presidente della Repubblica, i più consapevoli dovrebbero preoccuparsi di rafforzare il ruolo del Parlamento, richiamando il monito di Hans Kelsen, che in tempi non sospetti avvisava che “alla sorte del parlamentarismo è legata la sorte della stessa democrazia”.

Csaleggio insegue Craxi e Berlusconi

Nuovo attacco al Palazzo sul quale si regge la democrazia italiana, ma in passato tutti gli aggressori sono stati respinti

Sebastiano Messina 23 LUGLIO 2018

Anche se nessuno prima di lui si era spinto al punto da auspicarne “il superamento” – ovvero la sparizione – il giovane Casaleggio non è il primo a sostenere l’inutilità del Parlamento. Lo hanno preceduto quelli che erano partiti in tromba, con un lungo elenco di riforme in tasca, e dopo la seconda curva sono dovuti scendere dalla spider turbo e cercare disperatamente un veicolo anfibio per uscire da quel labirinto pieno di trappole sul quale si regge, nonostante tutto, la democrazia italiana.
Nella Prima Repubblica, la concezione ecumenica che i democristiani avevano del Parlamento li rendeva anche consapevoli che quello era un campo minato, dove il governo doveva accontentare tutti gli alleati (e tutte le correnti dello Scudo Crociato) per non saltare in aria. Piero Calamandrei, il grande giurista fiorentino che era stato uno dei padri costituenti, fu il primo a svelare il trucco, deluso: “Ormai le deliberazioni del Parlamento non sono che la riproduzione, già scontata in anticipo, di deliberazioni già prese dalle direzioni dei partiti”.
L’unico modo che i parlamentari avevano per farsi valere, quando non condividevano i patti ufficiali, erano le imboscate dei franchi tiratori, dove il voto segreto garantiva la segretezza della ribellione. Il caso più clamoroso fu quello del secondo governo di Francesco Cossiga, che il 27 settembre 1980 chiese la fiducia sul “decretone”, e la ottenne con 329 sì contro 264 no. Ma un’ora dopo, nel voto finale a scrutinio segreto, venne battuto per un voto, 297 contro 298. E fu costretto a dimettersi.

I democristiani sapevano che prima di portare una riforma in aula bisognava disinnescare le mine, e quindi si muovevano con la lentezza di un artificiere. Poi arrivò Bettino Craxi che, una volta messo piede a Palazzo Chigi, non accettò più questa regola di sopravvivenza. E dal palco del congresso socialista di Verona (1984) accusò il Parlamento di aver legiferato in quell’anno solo sui molluschi eduli lamellibranchi, l’eviscerazione del pollame, il prosciutto di San Daniele, le ricevitorie del lotto e le scuole di chitarra (“Tutto qui”), mentre non era stato approvato nessuno dei 300 disegni di legge presentati dal governo. Quella battaglia il leader socialista la perse, riuscendo a ottenere solo un parziale disarmo dei franchi tiratori ma non una riforma radicale dei regolamenti parlamentari.
Una strada diversa la tentarono prima Romano Prodi, che da ex democristiano conosceva fin troppo bene l’importanza della prudenza, e poi Silvio Berlusconi, che doveva fare i conti con lo spappolamento del centro-destra: assistemmo così a quegli affollatissimi “vertici di maggioranza” che vedevano attorno allo stesso tavolo dai 20 ai 30 protagonisti, tra segretari e capigruppo di ogni partito o partitino di una coalizione nella quale si nebulizzava il bipolarismo del maggioritario annacquato.
Nessuno dei due la spuntò. Prodi venne sfiduciato due volte, la prima alla Camera per un solo voto, 312 contro 313 (“Basta con questi dilettanti, non si può venire in Parlamento quando si sa di non avere i numeri” fu il perfido commento di Massimo D’Alema), la seconda al Senato per cinque, 156 contro 161 (grazie anche ad alcuni non gratuiti tradimenti).

Perse pure Berlusconi, che per aggirare le sabbie mobili di Montecitorio aveva tentato di far passare l’idea del “voto ponderato”: ogni legge sarebbe stata votata dai soli capigruppo, ciascuno dei quali sarebbe stato conteggiato per il numero dei suoi parlamentari. “Dopo 70-80 votazioni una persona che non è tuttologa può anche deprimersi”, disse l’ex Cavaliere, motivando l’esautorazione dei peones, ma la proposta venne gelidamente ignorata persino dai suoi alleati.
Anche se sconfitto, Berlusconi era comunque riuscito a spostare il baricentro del potere dal Palazzo con la maiuscola a un palazzo con la minuscola, palazzo Grazioli. E a poco a poco aveva sostituito i vertici di Palazzo Chigi con i pranzi di lavoro (essendo le cene già impegnate). Matteo Renzi è andato oltre, rifiutando categoricamente ogni richiesta di vertici, verifiche e tavolate varie. Eppure è riuscito nell’impresa di far approvare al Parlamento un lungo elenco di riforme – dal Jobs Act alle Unioni civili passando per l’Italicum e la Buona scuola – stipulando il Patto del Nazareno e intavolando ogni volta una trattativa a due con il “junior partner” Angelino Alfano. Però anche lui, dopo la rottura dell’accordo con Berlusconi, è dovuto andare in cerca dei voti periferici ma determinanti dei verdiniani, accettando alla fine di pagare in Parlamento il prezzo del compromesso.
La trattativa-fiume, il “governo del cambiamento” l’ha fatta prima di nascere, ma poiché il “contratto” non è valido come alleanza, le riunioni sono sconsigliate. Salvini annuncia le decisioni via Twitter e Di Maio comunica la sua linea su Facebook. Toninelli, che è più socievole, telefona. E intanto il Parlamento aspetta: fino a oggi, zero leggi.

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